Neteisėtų valstybės veiksmų padarytos žalos atlyginimo galimybės

Komentaro autorius – Dmitrij Mačiugin, „Motieka ir Audzevičius“ advokatas

Viešojoje erdvėje gausu istorijų apie žmones ir verslus, nukentėjusius dėl neteisėtų valstybės ar savivaldybės institucijų sprendimų. Situacijos labai skirtingos – nuo įpareigojimo nugriauti nuosavą būstą, pastatytą pagal vėliau panaikintą statybos leidimą, iki netikėtai sustabdyto finansavimo ar vilkinamo leidimo, nuo kurio priklauso verslo veikla ar asmens gyvenimo kokybė.

Pasitaiko, ir gana dažnai, kad teismas panaikina institucijos sprendimą ar pripažįsta jį neteisėtu. Jau gerai, tačiau tai dar nereiškia, kad patirti nuostoliai bus atlyginti. Žalos atlyginimo kelias – atskiras ir gerokai sudėtingesnis etapas, kuriame kiekviena detalė tampa svarbi: kuris teismas nagrinės ginčą, kas turi būti atsakovas, ar nepraleistas senaties terminas, ar pakanka įrodymų pagrįsti žalą ir jos ryšį su neteisėtais veiksmais. Praktikoje tai neretai reiškia dar vieną ilgą ir emociškai sudėtingą procesą.

Ar verta pradėti? Verta. Bet yra papildomų sąlygų.

Kuriame teisme galiu ginčytis su valdžia?

Paprastai žalos atlyginimo ginčai yra civiliniai ir nagrinėjami bendrosios kompetencijos teismuose – apylinkės ar apygardos, priklausomai nuo bylos pobūdžio ir reikalaujamos sumos. Jeigu žala siejama su ikiteisminio tyrimo pareigūnų, prokurorų, teisėjų ar teismų procesiniais veiksmais, tokie ginčai nagrinėjami bendrosios kompetencijos teismuose.

Jei žala atsiranda dėl valstybės ar savivaldybės institucijų neteisėtų administracinių sprendimų ir neveikimo, ginčas priskiriamas administraciniams teismams. Čia esama ir išimčių, todėl teismai aktyviai analizuoja, kuo pareiškėjas iš tiesų grindžia savo reikalavimą ir kokius pažeidimus jis nurodo. Kitaip tariant, svarbu ne tai, kaip ginčas pavadintas, o tai, iš kokių konkrečių valstybės institucijos veiksmų ar neveikimo asmuo kildina žalą.

Kokius reikalavimus galiu reikšti?

Asmeniui, manančiam, kad valstybės ar savivaldybės institucija savo veiksmais ar neveikimu padarė žalą, administracinis procesas suteikia galimybę ginti savo teises ne tik ginčijant konkretų sprendimą, bet ir tiesiogiai siekiant piniginės kompensacijos. Tai reiškia, kad nebūtina pirmiausia prašyti panaikinti institucijos priimtą sprendimą ar įpareigoti ją atlikti tam tikrus veiksmus (pavyzdžiui, atsakyti į kreipimąsi). Jeigu asmuo mano, kad jam jau yra padaryta žala, jis gali iš karto reikšti savarankišką reikalavimą dėl jos atlyginimo.

Administraciniame teisme gali būti prašoma atlyginti turtinę žalą, kuri apima ne tik tiesioginius nuostolius ar patirtas išlaidas, bet ir negautas pajamas – tai yra lėšas, kurias asmuo pagrįstai tikėjosi gauti, tačiau jų negavo dėl institucijos neteisėtų veiksmų ar neveikimo. Tiesa, tokios pajamos turi būti pagrįstos realiomis, įrodytomis ir neišvengiamomis aplinkybėmis, o ne vien teorinėmis prielaidomis ar abstrakčiais skaičiavimais. Taip pat galima prašyti atlyginti neturtinę žalą, kai institucijos veiksmai ar neveikimas sukelia nematerialius padarinius, pavyzdžiui, emocinį sukrėtimą, reputacijos pablogėjimą ar kitus asmens teisių pažeidimo padarinius.

Asmuo gali prašyti ir palūkanų, kurios leidžia susigrąžinti ne tik pačią žalą, bet ir kompensaciją už visą laikotarpį, kol asmeniui priklausančios lėšos nebuvo išmokėtos. Administracinėse bylose išskiriamos dvejopos palūkanos: kompensacinės palūkanos (skaičiuojamos už laikotarpį iki kreipimosi į teismą) ir procesinės palūkanos (skaičiuojamos nuo bylos iškėlimo teisme dienos iki teismo sprendimo visiško įvykdymo ir paprastai nustatomos kaip metinės palūkanos nuo priteistos sumos – administracinėse bylose taikomas 5 % metinių palūkanų dydis).

Kaip rengti skundą?

Skundams dėl žalos atlyginimo administraciniame teisme taikomi gana specifiniai procesiniai reikalavimai, kurių asmenys dažnai iš anksto neįvertina. Dėl to praktikoje neretai susiduriama su situacija, kai ginčas nepasiekia nagrinėjimo iš esmės stadijos – skundas paduodamas su trūkumais, teismas nustato terminą jiems pašalinti, o jų nepašalinus per nustatytą laiką atitinkama skundo dalis gali būti laikoma nepaduota.

Tam, kad taip nenutiktų, svarbu laikytis kelių svarbių principų.

Tinkamai nurodyti atsakovą. Kai žala kildinama iš savivaldybės institucijų neteisėtų sprendimų ar veiksmų, ją atlygina pati savivaldybė iš savivaldybės biudžeto, o procese savivaldybei atstovauja ta savivaldybės institucija, kurios veiksmai (ar neveikimas) sukėlė žalą. Tai reiškia, kad skundas teikiamas, pavyzdžiui, ne savivaldybės administracijai kaip atskirai įstaigai, o savivaldybei kaip viešajam juridiniam asmeniui. Jei ginčas prieš valstybės instituciją, atsakovas yra Lietuvos valstybė, o konkreti ministerija, tarnyba ar kita institucija byloje veikia tik kaip valstybės atstovė.

Tinkamai pagrįsti žalą ir jos dydį. Teismai tikisi, kad jau skundo priėmimo stadijoje bus aišku, kokie konkretūs institucijos veiksmai (ar neveikimas) sukėlė žalą, kokio dydžio atlyginimo prašoma ir kuo ši suma grindžiama. Nepakanka nurodyti bendrą turtinės ir neturtinės žalos sumą neatskleidžiant, kokia dalis tenka turtinei žalai ir kaip ji apskaičiuota.

Laikytis grafiko. Reikalavimams dėl žalos atlyginimo taikomas trejų metų ieškinio senaties terminas. Šio termino pradžia siejama su tuo, kada asmuo sužinojo arba turėjo sužinoti apie savo teisės pažeidimą. Jeigu pažeidimas yra tęstinis, t. y. institucija tam tikrą laiką neatlieka veiksmų, kuriuos privalo atlikti, arba nuolat atlieka neteisėtus veiksmus, senaties terminas pradedamas skaičiuoti nuo kiekvienos tokio pažeidimo dienos atskirai. Pareiškėjui nepakanka vien nurodyti, kada jis, jo manymu, sužinojo apie pažeidimą – šias aplinkybes reikia pagrįsti įrodymais.

Ką reikės įrodyti

Šiose bylose taikoma valstybės ar savivaldybės civilinė atsakomybė be kaltės. Tai reiškia, kad teismas pirmiausia tikrina tris klasikines civilinės atsakomybės sąlygas: neteisėtus veiksmus (ar neveikimą), žalą ir priežastinį ryšį tarp neteisėtumo ir žalos, o konkretaus pareigūno kaltė nėra būtina sąlyga. Šias sąlygas įrodyti privalo pareiškėjas, ir neįrodžius bent vienos jų, skundas yra atmetamas.

Vertindamas neteisėtumo sąlygą, teismas pirmiausia aiškinasi, kokią teisinę pareigą institucija turėjo ir ar ji objektyviai buvo įvykdyta. Praktikoje tai reiškia, kad pareiškėjas turi nurodyti konkrečias teisės normas, reglamentuojančias institucijos veiklą, ir paaiškinti, kaip būtent jos buvo pažeistos jo atžvilgiu.

Žalos ir priežastinio ryšio klausimu teismas tikrina, ar žala realiai patirta, iš ko ji susideda ir koks jos dydis, o taip pat – ar institucijos pareigų pažeidimas objektyviai lėmė neigiamus padarinius arba bent pakankamai prisidėjo prie jų atsiradimo. Priežastinis ryšys gali būti ne tik tiesioginis, bet ir netiesioginis: pakanka, kad neteisėti veiksmai būtų ne vienintelė, bet pakankama žalos atsiradimo priežastis. Institucijų neveikimo bylose ypatumas tas, kad teismas dažnai vertina, ar institucija turėjo pareigą veikti, bet neveikė, ir ar toks neveikimas pakankamai prisidėjo prie žalos.

Praktikoje įrodinėjimo našta asmeniui skiriasi pagal tai, kokios žalos prašoma. Turtinės žalos atveju taikomas aukštesnis įrodinėjimo standartas: žala turi būti itin tiksliai apskaičiuojama ir pagrįsta dokumentais. Todėl pareiškėjui reikia pateikti skaičiavimus, sąskaitas, sutartis ar kitus duomenis, leidžiančius patikrinti jos dydį.

Neturtinės žalos atveju toks pats tikslumas dažnai yra neįmanomas, nes kalbama apie fizinius ar dvasinius pakenkimus ir vidinius išgyvenimus, kurių dokumentais paprastai neįmanoma tiksliai pamatuoti. Teismai pažymi, kad neturtinės žalos iki galo kompensuoti objektyviai neįmanoma – iš esmės parenkama teisinga piniginė satisfakcija, kiek įmanoma kompensuojanti patirtus išgyvenimus.

Todėl teismai vertina aplinkybes, kurios rodo realų neigiamą poveikį – pavyzdžiui, nepagrįstą laisvės suvaržymą, netinkamas laikymo sąlygas, pažeminimą, diskomfortą ar kitus nepatogumus. Tokiais atvejais reikšmę gali turėti ir paties pareiškėjo paaiškinimai, jeigu jie patvirtinami kitais byloje esančiais duomenimis.

Neturtinės žalos atlyginimo forma ir dydis priklauso teismo prerogatyvai.

Tam tikri žalos atlyginimo atvejai

Žalos atlyginimo situacijas tikslinga apžvelgti per tipinius pavyzdžius, nagrinėtus teismuose. Praktikoje dažniausiai ginčai kyla dėl viešojo finansavimo, teritorijų planavimo ir statybos, taip pat migracijos ar administracinių nusižengimų bei kitose srityse priimtų sprendimų pasekmių.

Pavyzdžiui, vienoje byloje švietimo paslaugas teikianti įstaiga siekė gauti savivaldybės biudžeto lėšas pagal pačios savivaldybės patvirtintą finansavimo tvarką. Savivaldybė buvo apskaičiavusi konkrečias skirtinas sumas ir nurodžiusi, kad jos bus pervestos, tačiau vėliau finansavimo sutarties nesudarė ir lėšų neišmokėjo. Teismas tai įvertino kaip neteisėtą neveikimą ir prisiimtų įsipareigojimų nevykdymą, pažeidžiant teisėtų lūkesčių, teisinio saugumo ir gero administravimo principus. Įstaigai buvo priteista daugiau kaip 100 000 eurų turtinės žalos ir 5 % metinės palūkanos.

Kitoje byloje verslo bendrovė patyrė nuostolių, nes institucijos buvo patvirtinusios teritorijų planavimo dokumentus ir išdavusios leidimus, kurie vėliau teismų pripažinti neteisėtais. Dėl šių sprendimų bendrovė negalėjo teisėtai naudotis turtu ir patyrė didelius finansinius nuostolius. Teismas konstatavo, kad institucijos pažeidė imperatyvias teisės normas, o žala kilo tiesiogiai iš šių neteisėtų veiksmų, todėl buvo priteista daugiau kaip 1,5 mln. eurų turtinės žalos ir 5 % metinės palūkanos.

Panašioje statybos byloje asmuo neteko statinio, pastatyto pagal vėliau panaikintus sprendimus – pirmosios instancijos teismas buvo priteisęs daugiau kaip pusę milijono eurų, tačiau byla grąžinta iš naujo spręsti dėl tinkamo žalos dydžio pagrindimo.

Žalos atlyginimo prašoma ir migracijos bylose. Pavyzdžiui, byloje dėl asmenų išsiuntimo nepaisant įsiteisėjusios teismo nutarties, kuria buvo sustabdytas sprendimo vykdymas, teismas konstatavo aiškų institucijos pareigos nepaisymą ir priteisė 500 eurų vienam pareiškėjui bei 700 eurų pažeidžiamam asmeniui. Tačiau kitose migracijos bylose, kai buvo konstatuotas tik procedūrinis pažeidimas (pavyzdžiui, termino išnagrinėti prieglobsčio prašymą nesilaikymas), bet neįrodyta reali ir pakankamai intensyvi žala ar priežastinis ryšys, teismai apsiribojo pažeidimo pripažinimu ir piniginės kompensacijos nepriteisė.

Analogiškai ir administracinių nusižengimų srityje – vien bylos nutraukimas savaime nereiškia, kad pareigūnai veikė neteisėtai. Jei nenustatoma aplaidumo, paviršutiniškumo ar akivaizdaus institucijų kompetencijos diskrecijos ribų peržengimo, žala nepriteisiama. Tačiau tais atvejais, kai įrodoma, kad institucija veikė neteisėtai ir dėl to asmuo patyrė realių neigiamų pasekmių (pavyzdžiui, nepagrįstas sulaikymas ar fizinės prievartos taikymas), neturtinė žala gali būti priteisiama.